|
［摘要］本文从贯彻落实"三个代表"重要思 想、全面实现小康社会目标的高度，针砭和整合传统 的农村社会救助体系，提出了建立新型农村社会救助制度的思路。
［关键词］农村社会救助；救灾；农村最低生活保障制度
［中图分类号］C913·7［文章标识码］A［文章编号］1671-5136(2003)04-0009-04
［作者简介］金双秋(1951-)，男，湖南邵东人，长 沙民政 职业技术学院民政行政管理系副教授，主要研究方向：民政政策与法规。
一、传统农村社会救助制度的回顾
我国传统的农村社会救助制度主要是以救灾、社会救济、扶贫、农村五保供养、助残等为内 容的一种保障制度，在过去的五十年里，它对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会 秩序、保护生产力起到了重要的作用。但是，随着我国进入新世纪以来生产力日益 发展和社会不断进步，传统的农村社会救助制度越来越凸现出它的不足和弊端。具体来说， 有如下几方面：
1救助面的局限性。
我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体，而国家 则是救助主体的辅助体而已。不管是 救灾、社会救济，还是农村五保、扶贫、助残，救助面对的不是全体村民，而只是一部分 "三无对象"、赤贫和有困难的残疾人。就以近年来遭受特大洪水灾害的1998年为例，在 救灾方面，灾民有3.5亿人，因灾造成直接经济损失达3007.4亿元，得到救灾救济的灾民 只有6000万人左右，占灾民总数的17.14％。在救济方面，农村社会救济对象有5021.6万 人，而实际得到临时救济的贫困人口是2691.7万人，得到定期定量救济的贫困人口是65.6 万人，两项相加，得到救济的贫困人口只有2757.3万人，占当年应救济对象总数的549％ 。从2000年至2002年，每年救灾救济面大约为16％；每年社会救济面大约30％。不仅如此， 就是属于"三无对象"的农村五保户，实际真正得到"五保"救济的大约为70％(以上数据 见《民政事业发展统计报告》)。
2救助水准的超低性。
据报道全国城镇最低生活保障月人均 救助水平最高的达到344元，最低的只有100元左右。而农村社会救助与城镇低保相比，其救 助水准显得更低。就以2002年为例，农村社会救助对象总数为6000万人，得到救济的传统救济困难户为17714万人，五保户213.3万人，其他救济对象250.5万人，以上三类 人相加得到救济的人数为2235.2万人，人均749元/年，人均62元/月，如果按照社会救助对 象 总数计算人均23元/月。在救灾方面，灾民总数为 3.7亿人，直接经济损失1717.4亿元，国家用灾民生活的救济款为40亿元，人均10.8元， 更是捉襟见肘。
3救助对象的不公平性。
作为城镇的公民基本上得到了宪法所规定的这种物质保障的权利 ，贫者有城市最低生活保障，应保尽保；病者有医疗社会救助，大病不用愁；下岗者有失业 社会救助，以待东山再起；老者有养老社会救助，颐享天年。而作为农村的公民对于宪法所 规定的这种物质保障的权利大部分不能得到，病者无医疗社会救助；失业者无失业社会救助 ；贫者(灾者)所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是"应保尽保"，往往只有16% 至50％的贫困者；老者得到救助的也并非是全体老人，只有"三无对象"的"五保户"，甚至连"五保户"也只有70％左右。
4救助手段的落后性。
我国目前从事农村社会救助的工作人员主要是县、乡镇两级的民政干部。这些人90％以上的 人没有经过专业学习和专业培训，不懂得社会救助的基本知识和原理，不懂得社会救助贫困 线的科学测定方法，不懂得救助对象确定的个案工作和调查方法，更谈不上象目前城镇低保 工作那样使用专业软件和网络技术，而是几十年如一日靠一支笔、一张桌、一本账，"摸着 后脑勺"定救助对象。就拿社会救助贫困线来说，我国地大物博，东西南北经济发展不平衡 ，一般应以县市为范围来确定救助贫困线。但是全国大多数地区、还以民政部上世纪八十年 代后期确定的农村人均收入200元的贫困线为标准，实际上这一贫困线并非有科学的依据。
5救助程序的不规范性。
我国的农村社会救助长期处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。首先来说，至今 为止，我国还没有一部《农村社会救助法》这样的实体法，许多做法都靠部门的规定、政策 来确定，有很大的随意性。其次，在具体的操作方面，缺乏一套规范的家计调查程序、村民 申请程序、机构审批程序、救助实施程序、政府职能部门和社会监察程序。这样以来，就会 影响社会救助的效果，乃至国家和政府的形象，容易发生移花接木、冒名顶替、贪污挪用、 优亲厚友、滥用职权的现象。
二、建立新型农村社会救助制度的思路
1确立政府在农村社会救助中的主体地位。
谁是农村社会救助的主体 这意味着谁是社会救助的责任人，谁出资负责社会救助。根据我 国宪法的规定来看，"国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫 生事业"，宪法的这一规定明确了国家是社会救助的主体。这一明确性与最近中央在农村社 会救助工作上提出的"政府救济，社会互助，子女赡养，稳定土地政策"的方针是一致的。
2加快农村社会救助的立法。
农村社会救助立法并非是新的呼声，早在上世纪八十年代初探索农村社会保障制度时就已经 雷声隆隆。时隔近二十年，是"论证"也好，是"探索"也好，现在应是社会救助法出台的 时候了，社会的发展已经等不起了。不要象城市流浪乞讨收容遣送工作问题成了堆，才出台 新的法规。除了制定社会救助实体法，还应同时制定与之配套的社会救助程序法和地方性实 施细则。
3完成城乡社会救助制度的对接。
我国进入新世纪后，正在积极推进城镇化的进程，同时正在加快城乡户籍制度一体化的改革 步伐。因此应消除在社会救助方面长期以来城乡不等、严重不公平的做法，完成城乡社会救 助制度的对接。 目前，城市社会救助制度主要是以城市最低生活保障为重要内容的救助制度 ，它基本上取代了传统的城市社会救助、城市"五保供养"、六十年代精减退职老职工救助 以及其他特殊对象的救助。因此，新型的农村社会救助制度也应加快农村最低生活保障制度 的建立，以农村最低生活保障制度来取代原有的贫困性社会救助。除此，也应考虑到农村社 会救助的自身特点，要与灾害性社会救助、疾病性社会救助、孤残性社会救助、互助性社会 救助相结合。
4实行"低水平"的原则。
农村社会救助水准实行"低水平"的原则是我国现阶段生产力发展水平和国力所决定，是建 立行之有效的新型的农村社会救助制度的可能性所决定。这里有必要分清"低水平"与"超 低水平"的界限。传统农村社会救助的"超低水平"是严重脱离当地现实生产力发展水平和 人民群众生活水平的客观实际，是一种完全滞后型的做法，它不能起到保障农村村民基本生 活、维持最低生活水平的作用。而新型农村社会救助的"低水平"不仅符合现实生产力发展 水平和人民群众生活水平的客观实际，而且与时俱进，不断适时地调整救助水准，真正起到 保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。
5实行"广覆盖"的思路。
在我国，社会救助的 "广覆盖"原则由两个因素决定，一是社会救助的基本原理要求，另一个因素是社会的公平 性和我国建立城乡统一的市场经济体制和构筑统一的劳动力市场的客观要求。广覆盖的目的 是为了更好地保证全体农村困难群众的 最低生活水平，稳定社会秩序。从社会的公平性看，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖 农村全体劳动者。社会救助是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保障制度，是一种国家 法定救助制度。作为法定救助制度，应该是面向社会全体成员的，所有在农村范围内的社会 成员一旦陷入困难境地就应无一例外地得到社会救助。
6强化农村社会救助手段的先进性和程序化
①加强培训县、乡镇农村社会救助的管理人员，使其掌握农村社会救助法律、法规、基本 理、救助贫困线测评方法、社会救助软件、网络技术等知识。
②设计一套科学的农村社会救助工作程序，其思路是：
A个人提出申请：公民在遭遇天灾人祸生计断绝时，都有权向当地民政部门提出申请救助，一般需要用书面报告的方式提出申请。
B基层社区证明：个人申请交由村、居民委员会审定，证明情况属实并签署意见后，上报乡镇政府或街道办事处；
C基层政权审核：乡镇政府或街道办事处再次审核，并征求当地群众意见通过后上报县、 市或区民政局；
D民政部门批准：县、市或区的民政局根据所掌握的资料审定、批准，再按规定确定其救助标准。
E将每一个受助者作为一个个案进行调查，找出致贫原因，并与受助者共同商量，寻找最佳的救助方式，然后作出文字记录，立案存档。
F在实施救助的过程中，进行追踪调查，观察救助效果，适时进行调整。在受助者的收入超过贫困线时，救助行动即告一段落。
③设计农村社会救助管理软件，推行计算机、网络管理。
三、新型农村社会救助体系的构成
根据以上思路，新型农村社会救助体系的构成应以贫困性社会救助为基础，以灾害性社会救 助、疾病性社会救助、互助性社会救助相结合。具体图示如下：
根据以上图示，现加以说明。
1贫困性社会救助。
贫困性社会救助是农村社会救助制度的主要内容和基础，而农村最低生活保障又是贫困性社 会救助的重要内容。
①农村最低生活保障制度。
农村最低生活保障制度是应成为农村社会救助中最普遍、最稳定、最可靠的一种基本救助制 度，它覆盖农村所有的其收入水平低于最低生活保障线以下的贫困者，包括因病、因灾、因残、因老、因孤等原因而造成家庭生活困难的人。农村最低生活保障制度可以取代传统社会 救济中大部分项目，如定期定量救济、临时救济、灾民救济、"五保"供养、残疾人援助。 我国农村最低生活保障制度是于1994年开始探索，到2002年止，现已有407.8万村民、15 6.7万家庭得到了农村最低生活保障制度的救助。目前，应在总结经验和教训的基础上，加 快全面推行。
②农村扶贫。
农村扶贫是我国传统农村社会救助制度中带有中国特色的一种富有成效的救助项目。它是指 国家通过资金、物资、技术输入等方式对农村贫困户和贫困地区进行扶持和帮助，使其改变 贫困面貌、脱贫致富的一项新兴社会救助内容。我国的扶贫工作包括两个部分：民政扶贫和 国家开发性扶贫。民政扶贫指民政部门以民政对象为基本服务对象的扶贫工作。民政扶贫主 要通过利用国家救灾救济款直接帮助或有偿使用的办法扶持贫困户生产自救，以及利用救灾 救济款帮助兴办扶贫经济实体来实现。而国家的开发性扶贫由国务院贫困地区经济开发领导 小组来实施。开发性扶贫把着眼点放在贫困地区整体的区域性开发上，通过国家的财政拨款 ，重点支持贫困地区(贫困县)的整体性经济发展；1994年，国务院制定了《国家八七扶贫攻 坚计划》，提出用7年的时间解决贫困地区8000万贫困人口的温饱问题。国家通过财政、金 融支持，动员社会力量扶贫，鼓励和倡导富裕地区帮助贫困地区等措施来实现消灭贫困地区 和绝对贫困现象的扶贫目标。到2002年为止，我国农村还有贫困户3000多万人，还应继续加 大扶贫的力度。
2灾害性社会救助。
灾害性社会救助是对传统的救灾救济的继承和改革。继承方面：如提供给灾民临时性的粮食 、衣被、简易帐篷、医药等物资；紧急抢救、转移和安置灾民等；灾后组织、扶持灾民开展 生产自救等。改革方面：灾害性社会救助只着眼于眼前临时性的紧急援助，而不考虑因灾造 成一段时间的贫困问题。因灾而贫的困难者由农村最低生活保障制度解决。
①紧急援助。
它是对于处于灾害之中造成临时性困难的村民提供衣、食、住、行、转移、安置等方面的救助。
②生产自救。
生产自救是具有鲜明的中国特色的救灾救助形式。它通过恢复和发展灾区生产来达到克服灾 害造成困难的目的。政府对灾民提供生产资料、资金、政策或以工代赈的救助。
3疾病性社会救助。
2002年10月中共中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求"各级政 府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传 染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题"。因此，疾病性社会救助是解决农民因 病致贫、因病返贫的救助内容。
①农村合作医疗保险。
农村合作医疗是政府通过政策引导、积极推动来吸引农民参加的具有社区互助性质的医疗保 障形式。它通过社区(乡、村)集体经济和每个成员共同出资来筹建医疗站(点)和筹集医疗资 金，不仅为农村居民提供一般的门诊和住院服务，而且还承担着儿童免疫、妇女孕产期保健 、计划生育等任务，并按照预防为主、防治结合的方针开展各种预防工作和饮食及饮水卫生 、爱国卫生工作等。合作医疗对保障农村居民的健康发挥着多方面的积极作用。农村合作医疗主要以集体经济为基础，其经费主要源于基层政府的资助、集体公益金的补助和村民个人 的投入。
②大病援助。
大病是农民致贫的重要原因之一。 应该通过立法强制实施大病医疗费用社会统筹。可根据以往大病的发生率，费用 情况和发展变化趋势，测出人均缴费。凡参加大病费用统筹的人，由农村社会保障机构发给 大病治疗卡，病人可持卡到定点医院治疗，费用由个人负担一定比例外，其余由社会保障机 构与定点医院结算。
4互助性社会救助
①社会帮扶制度。
社会帮扶制度是指由政府统一组织，动员社会各界共同参与，扶持帮助农村贫困家庭发展生 产，摆脱贫困的救助形式。帮扶的内容要根据贫困户的实际情况确定，适合什么，需要什么 ，就帮什么。帮扶的方式可以采取结对式帮扶，由党政机关、企事业单位和党员干部、个体 大户等与贫困户结成帮扶对子。也可以采取基地式帮扶，就是借农村产业调整之机，与农村 产业化和科技示范结合起来，建立扶贫帮困基地，制定出相应的优惠政策，吸纳贫困群众到 基地就工经营，由政府统一组织技术指导和产供销服务。开展社会帮扶，关键是要形成制度 ，建立保障机制，抓好帮扶责任的落实。
②社会捐赠。
这是广大公民参与扶贫济困的好形式，也是募集社会救助资金的重要渠道。要逐步建立与完 善集中性和经常性捐赠相结合的社会捐赠制度。开展集中性捐赠，一般是在特大自然灾害发 生时进行，平常之年，可以利用"一日捐"的形式进行。开展经常性捐赠，应建立自上而下 的社会捐赠网络，在基层社区合理分布捐赠站点，以保证捐赠经常化的正常开展。把救济与 互助相结合，对于建立新的农村社会救助体系，具有崭新的意义。
综合全文，传统的农村社会救助制度已经难以适应现阶段新世纪、新形势的需要，我们应以 一种积极创新的思路来整合传统的农村社会救助体系，只有确立政府在社会救助中的主体地 位，加快社会救助的立法，完成城乡社会救助制度的对接，提高其手段的先进性和程序化， 就一定能建立健全一种城乡协调、适应社会发展的新型农村社会救助制度。
［参考文献］ ［1］[ZK(]金双秋民政政策法规研究［M］中国社会出版社，2000
［2］多吉才让社会事务管理［M］中国社会出版社，1996
［3］李少虹新编民政概论［M］湖南人民出版社，2000
［作者简介］李国华(1974-)，男，湖南张家界人， 长沙民政职业技术学院民政系讲师。
下一篇：论现代民政理念的实践探索
|
